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民言论进行长期的系统的监控，似乎是小巫见大巫了。
但是，不，美国人对自己的政府、对自己的领袖没有这么“宽容”。在这个以自由和法治立
国的国家，人们对自己的隐私权利、言论自由、以及法律程序，有一种
“神经质”的警觉。
在他们的眼里，自由、权利、法律，“娇嫩”如婴儿的肌肤，需要一丝不苟的呵护。
应该说，民众对“窃听案”的不满，有两个层次。一个就是对窃听本身的不满――在许多人
看来，对民众言论广泛的监控，是极权统治的起点，是对自由原则的背叛。虽然政府号称其
监控对象是“恐怖分子嫌疑人”，但是谁又能保证它监控的仅仅是“恐怖分子嫌疑人”，而
没有越位到政治异见者、新闻记者、乃至普普通通的公民呢？第二层不满，集中在窃听的法
律程序上：按照美国
1978 年制定的“外国情报监控法案”，美国政府对其公民的信息监
控，必须首先申请一个特别法庭的批准，而布什在批准
911 之后的监控行动时，并没有依
法申请特殊法庭的批准。这在法理上，严重违背了既定的法律程序。正是在这一点上，布什
被社会各界揪住了一条大辫子。
而这个辫子，实际上是布什在侵犯法律方面的第二条“大辫子”了。第一条，就是古巴关塔
那摩海湾著名的拘留营。这个拘留营同样是布什当政期间的“创举”。它以“反恐”之名，
越过法庭的审判，任意地、无限期地扣留政府眼中的“恐怖分子嫌疑人”。911 以来，这
个集中营已经关押了
500 多个这样“不明不白”地蹲监狱的人。在某种意义上，类似中国
已经被废除的“收容遣送所”。关塔那摩，成了布什滥用权力的代名词。
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当然，布什也宣称他的行动有法理基础。他的法理论据有两条。一个是
911 之后，国会给
他的授权。根据这个授权，他有权采取“一切必要和合适的手段”来预防、反击恐怖分子的
袭击。在布什政府看来，窃听、关押嫌疑人，属于这个“必要的、合适的手段”范围。第二
个法理依据，据说是宪法。根据宪法规定，在战争期间，美国军队的最高司令，也就是美国
总统，有权越过国会和法庭的批准，下令采取紧急军事行动，而反恐，布什政府论证，就是
一场战争。
当然，他的这两个说法，很快引来了嘘声一片。首先，“一切必要和合适的手段”，不能被
无限地、任意地解释。而且，根据美国法律的惯例，当一个新法的含义（911 之后的国会
授权）可能抵消一个旧法（外国情报监控法案）的内容时，新法必须明确、具体地指出这个
抵消的内容。其次，说反恐是一场战争，所以总统可以为所欲为，显然也是混淆了反恐战争
和一般常规战争的区别。反恐战争中的决策，并没有一般战争中的紧急性，而且，它是无限
期延伸的。如果用它来为布什政府的独断辩护，那么美国公民的自由和权利就得无限期地搁
置了。
然而，对于真正关心这个国家走向的人来说，他们关心的不仅仅是那被监控的几千个人，或
者被拘留的那几百个人的权利，甚至不仅仅是这其中涉及到的被践踏的法律程序，而是美国
这个国家的立国之本――三权分立――的失衡。在这个失衡的过程中，总统权力越来越大，
国会和法院的权力越来越萎缩，从而使支撑美国政府制度的“三角架”越来越向一边倾斜，
出现摇摇晃晃的迹象。如果说一个具体的法律程序被践踏，可以及时修补，宪政框架的倾斜，
却可能是灾难性的。
1 月
16 号，前副总统戈尔出现在电视屏幕上，发表慷慨激昂的演说，大声疾呼美国不能
丢弃它三权分立的优良革命传统。他从当前的国家安全处的窃听案件谈起，得出结论说：“美
国的民主已经处于水深火热之中”。固然，我们有理由怀疑他由于党派之见而夸大其辞，但
是，观众也不得不承认他敏锐的问题意识。美国宪法的精髓，不是某一个具体的法律条文，
而是它所构架的权力制衡。这种权力的平衡，可能被一个独裁者大刀阔斧地公然推倒，也可
能被一个扩张权力的总统一点一点地蚕食。正是因为这种蚕食的危险，对任何一点政治病毒
建立一个强大的预警机制，可以说是政治健康的前提。
美国的开国之父们当初制定宪法时，初衷并不是建立一个强总统的制度。美国宪法的第二章，
明确规定的总统权限是“保证法律被忠实地执行”。换句话说，按照宪法的原意，总统拥有
的是“执行权”，他本身并没有立法权，不能自由地去“开发”权力。然而随着时间的流逝，
历届总统们不断“顺手牵羊”，权力越来越大。首先，美国总统选举形式的变化，使得总统
越来越拥有自己独立的选民基础，并不需要对国会俯首称臣。19 世纪
30 年代以前，美国
总统的提名由国会的各党代表控制，总统还有动机对国会毕恭毕敬。之后，总统候选人开始
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由各党的全国党代表大会提名，总统提名的“婆家“从国会的党代表变成了普通的党代表。
后来，总统的选举进一步“民主化”，各党的党代表不再由“党总支”指定，而由普通公民
投票产生，这样一来，总统的选举基础，完全平民化了。总统
“翅膀硬了”，国会想抓也抓
不住了。
其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还
是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会、集中资源、度过难关。
在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难
时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当
关、万夫难档的林肯、罗斯福，也造就了约翰逊、尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，
无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，
也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，
于是，美国社会的治理模式开始向干预型、福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大
行政权力的扩大。
最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日
益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政
部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带
领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自
由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，CEO 的地
位不断上升是一个道理。
正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家
Arthur
Schlesinger 在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫《帝王总统》，声称美国的总
统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早
地启动了预警机制，导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972 年的
“呈堂法案”，1973 年国会通过“战争权力决议”，1974 年的“国会预算和资金扣押
法案”，分别从外交、战争、财政各个方面钳制了总统权力，增强国会的地位。
许多人认为，小布什是自尼克松以来最“猖獗”的总统，直接传承了尼克松的“帝王总统”
风格。这不仅仅体现在他屡次绕过适当的法律程序，推行他所主张的政策，更体现在，即使
他按照法律程序推动其政策时，国会和司法部门在小布什政权面前软弱无力，从而从内部驻
空三权分立这个理念，破坏美国宪法的精髓。按照戈尔的说法，由共和党掌控的国会几乎都
成了布什政策的橡皮图章，而司法部门也被保守派占据。然而，情况可能并不象戈尔说得那
么不堪。事实上，在小布什的紧逼之下，美国政治、社会各界的预警机制又启动了。国会开
始反击，它开始要求政府对关塔那摩的关押犯情况定期汇报，驳回了布什要求无条件无限期
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延期《爱国法案》的请求，并对窃听案中的政府角色，表示了强烈的质疑。法院也通过几个
案例，成功地为关塔那摩在押犯的人身保护权划定了一个界限。媒体的批评声音越来越大，
《纽约时报》不顾白宫劝阻报道窃听案，本身就是媒体声音的一个胜利。至于社会团体，已
经有两个团体，美国自由联盟和宪政权力中心，分别在底特律和曼哈顿，开始起诉国家安全
处的做法。
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君让臣下，臣可以不下
众所周知，自从
70年代尼克松的水门丑闻曝光以来，美国政治生活中的重大丑闻都会被加
上“门”字，比如伊朗门、白水门、卡特里娜门、佛利门、普莱姆门……等等。最近，在这个
长长的
“门”名单里，又多了一“扇”门：律师门。
事情是这样的：2006年
12月，美国司法部在白宫的批准下，突然以“工作表现不佳”为由，
解雇了
8名联邦律师（更确切地说是联邦检察官）。这些律师在震惊愤慨之余，将这事捅
到了媒体。从
2007年
1月份开始，各大媒体开始积极报道这件事，讨论这次解雇是否合
理。3月份，国会司法委员会开始调查此事，传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来
越气势汹汹的声讨下，司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职，同时，要
求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前，虽然此事仍然在调查当中，但是
“律师门”
的说法已经遍及媒体了。
大家可能会奇怪，司法部解雇自己的雇员，怎么会成为丑闻呢？众所周知，在美国的
“分立
三权”中，联邦行政权这一块是完全由总统统领的，也就是说，
“各部委”负责人是总统任命
的，不是民选职位。同理，各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免，也不是民选职位。
这也是为什么美国每一个新总统就职，都会带来一次“领导班子”的大更迭：每个总统都会想
办法在政府内部安插本党的、甚至本人的亲信