中国公共财政建设-高培勇

主讲人简介

　　高培勇：中国人民大学财经学院教授、博士，多年从事经济学研究，在国家审计学理论及中国公共财政建设理论方面有丰富的经验。

　　内容简介

　　在今天，公共财政的概念已经被广大百姓所认识，重点结合中国社会的公共财政的特征，详细阐述了公共财政在当今中国的重要作用。

　　第一，叫着眼于满足社会公共需要，也可以把它简称为“公共性”。就是讲，公共财政的职能范围要严格地按照满足整个社会的公共需要的口径去加以界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶级、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要。而应把全民的利益囊括其中，而不再是过去的那样一种满足于国有制经济单位，全民所有制经济单位，公有制经济单位的这样一种需要。

　　那么按照社会公共需要的这样一种口径，哪些项目公共财政是必须涉足，必须担负的呢？第一叫生产或提供公共物品，公共物品是我们现实社会当中，每个人都不可缺少的那样一种物品或者服务。

　　第二个事项我们叫调节收入分配。说到调节收入分配，我们特指的是调节居民个人之间的收入分配，应当说公共财政介入于居民收入分配的调节，是市场经济和公共财政赋予财政税收的一项新职能和新任务。

　　第三个事项，那就是促进经济的稳定发展，也就是我们所说的宏观调控。市场经济本身是不能保证自动的稳定长期地增长下去，它会有波动、它会有周期。而政府作为经济生活当中的一种重要的经济力量是有可能通过一定的手段来达到熨平经济周期，保证经济稳定发展的这样一种可能性的。

　　公共财政的第二个基本特征我们可以把它归结为立足于非盈利性，也可以简称非盈利性。这是什么意思呢？这只是表明公共财政下的政府收支的运作，要始终坚持以公共利益的极大化，作为自己的取舍目标，作为自己的出发点和归宿。而绝不能以投资赚钱、投资牟利作为自己的行为趋向。

　　公共财政的第三个基本特征叫做收支行为规范化，也就是可以简称为规范性。它指什么呢？指的是政府的财政收支运作一定要讲规矩、有规矩、守规矩；而不能不讲规矩、没有规矩、不守规矩。

　　《中国公共财政建设》 （全文）

　　我觉得选择中国的公共财政建设这样一个主题呀，是非常必要的。之所以做出这样的选择，我想到了两件事：一件是如果说中国的老百姓对于公正财政这样一个话题还比较生疏的话，那不是源于公共财政和我们每个百姓日常生活的距离，而是源于我们的体制环境。大家其实都知道，所谓公共财政其实就是指政府的收入与支出；而政府的收入与支出同现实生活当中的你我他都有着密切的关系，起码政府的收入源于从你我他口袋中掏的那些税收、起码政府的支出要花到与现实生活中的你我他利益密切相关的公共物品或服务上。所以我们说公共财政说到底，说穿了就是一种和大家的切身利益密切相关的那样一种公共的财政、大众的财政。现实生活当中我们的老百姓，从对公共财政的这样一种生疏，本身就说明我们必须想方设法大力的宣传公共财政，让我们的老百姓，能够充分地认识公共财政。

　　我还想到了另外一件事情，最近的一段时间不断地有人问我，说从1998年以后，新一届政府在财政税收领域推出了很多的改革举措。那么，你说比较重要的、比较主要的、对中国的社会经济生活影响比较大的项目是什么？我说那可以列出一个长长的清单，但是如果时间不够，如果要寻找出一条主线，并且以这条主线来涵概几乎所有的改革事项，那么我们说那就是公共财政的建设。

　　过去的五年，中国政府围绕着财政税收所推出的一系列的改革举措，事实上都是在公共财政的框架之内来完成的。我们还可以把眼光追溯到改革以来的这23年，正好像我们的改革尽管没有正式宣布，但事实上我们一直是延着市场化取向的改革道路走过来的一样。我们在财政税收领域当中所推出的各个项目的改革举措，事实上从一开始就是以公共财政的框架作为改革的取向的。大家还可以往前看，说今后的五年、今后的十年以至更长的时间，我们的财政税收工作要做什么？我们要做的无非还是要积极地推进公正财政框架构件的过程。这样说来，就说明公共财政同我们的经济社会生活，同现实生活当中的你、我、他，我们每一个人的密切关系。但是可以跟大家这样讲，公共财政尽管如此重要，公共财政尽管应当让我们如此频繁的去提及它、去重视它，但过去我们并不是使用这样一个名称，在过去我们更多的是使用国家财政，或简单的称之为财政这样一个提法。

　　据我的印象，如果不做过细的考察，从改革开放以后，我第一次见到公共财政这个提法，大约是在20世纪80年代初期，大概是1982年或1983年的样子。中国财政经济出版社出版了美国经济学家阿吐·爱克斯坦所写的一本小册子，取名叫《public finance》。不过这一次译者并没有使用以往的译法，把它称作“财政学”，或“财政”，而是在“财政学”、“财政”前面加了两个字“公共”，把它译为《公共财政学》，公共财政学相对于过去的财政或财政学而言，应当说是一个不小的变化。但是，也许在那个时候人们并没有意识到在“财政”前面加上“公共”两个字，所蕴含的深刻的经济内涵。人们只是把它作为一种译法的改变，而忽略掉了。尽管后来在不少经济文献上，也会不时地看到有关公共财政的提法，但是人们至多把它作为一种直译，而没有给予特别的考究，我特别地思索。

　　事情到了20世纪的90年代初期，公共财政这个提法又被人们提到议事日程了。当时的背景是这样子，大家可能还记得从20世纪80年代到90年代初期，我们一直为一个事情着急，那就是中国的财政一天比一天困难。财政困难说到政府收支困难大家自然会想到，那么收入肯定是少了，支出可能就多了。但是在当时的条件下，人们想到的所谓增收节支的措施，是很难派上用场的，我们都知道从1980年之后，中国的政府收入占所谓GDP的比重一个劲地下滑，而且大家已经看到，在短时间之内，要想扭转这样一个势头，是徒劳无功的，是很难有所作为的。既然收入一方解决不了太多的问题，大家的视野自然而然地就转到了支出。也就是想办法去压缩政府的支出，但大家都的懂得一个道理，压缩一个个人支出，说你上个月一个月是三千块钱的工资，这个月只有两千五百块钱，那自然而然你会压缩五百块钱。但是对于政府是很难做到这一点，要压缩从整体的政府支出规模，恐怕没有人去反对你。但是这个总体的支出规模最终要落实是到哪个单位、哪个人、哪个企业就不是一件容易的事情。于是我们就得想一些理由，那么想到什么理由呢？大家看到说中国的财政支出规模之所以庞大，源于中国的政府财政管的事情过多，要压缩财政的支出规模，大家也看到说西方国家的财政支出规模相对于中国政府的支出规模而言，是小而窄的。于是有人提出，说能不能按照西方国家的财政支出结构来改造中国的财政支出结构。正好像在那个时候，人们已经把公共财政和西方财政等同起来一样。在那样一种背景条件下，人们就接受了一种提法，那就是要按照公共财政的支出结构来改造中国的财政支出结构。所以在当时的背景条件下，公共财政就被重提了。

　　事情又到了1994年，大家可能还记得，那一年我们进行了中国历史上规模最大的一次税制改革，税制改革的主导思想就是要按照社会主义的市场经济的体制来调整中国的税收制度，建立与市场经济体制相适应的新的中国的税收体系。那么，当时的税制改革，事实上就已经赋予了它一个特殊的内容，既然都是以市场经济体制作为改革背景，那么，税制改革自然而然也要纳入到公共财政框架的体系当中来。因此那个时候提法也经常会这样来使用，就是税收制度改革要纳入到公共财政的框架当中去。比如说当我们进行财政支出改革的时候，表面上我们是在进行支出结构的调整。但是大家都知道，财政的支出事实上反映着政府的活动、反映着政府的职能。说你某一方面支出应当减下来，但是由于干这些事的政府机构还在、政府的编制还在，事实上你是很难把这笔钱压缩下去的。

　　这样一来，我们又看到一件事情，政府支出结构的调整，事实上要牵扯到政府职能范围的调整。认识一旦提升到这样一个层次，人们已经不再满足于过去那样一种零敲碎打形的、局部性的财政收入和财政支出两个意义的调整。而是把它的改革推进到更高一个层次，那就是对整个的政府收入、整个的政府支出制度进行整体性的变革。也就是在这样一种背景条件下，1998年底的“全国财政工作会议”，正式提出了中国要建立公共财政基本框架这样一个目标。也可以讲就是从那个时候开始，中国的财政改革与发展，明确地把目标定位在公共财政建设这样一个目标上，一旦我们越来越多地使用公共财政，而不再使用或很少使用“财政”或“国家财政”这个名称的时候，大家就要有问题了，这期间究竟有哪些变化？我们讲用公共财政来替代过去那样一种简单的财政的称谓并非仅仅是定位，而有着实实在在的变化。

　　比如过去我们在计划经济体制条件下，经常使用的财政一词，事实上用一句简单的话语来讲，那是定位在国有制财政，或全民所有制财政这个意义上。我只想举三个方面的例子：第一计划经济体制条件下的财政收入结构；1978年如果以那一年的全国财政收入作为100％的话，那么大家有机会可以查查当时的文献，来自于国有制经济单位的缴款份额达到了86.8％，也就是说在全部的财政收入当中有86.8％的钱是从国有制经济单位那里获得的。如果在此基础上加上来自于城市大集体，也就是我们所称的准国营经济单位的缴款，这个比重就会提升到将近95％。所以，我们用现在的眼光来形容当时的财政收入结构，可以把它称作“取自家之财”。

　　再看我们的财政支出结构，同样是1978年，那一年如果以全国的财政支出结构作为100％，那么来自财政投向基本支出项目下的支出份额就达到40.4％。基本建设支出表明什么呢？大家都知道，由财政、由政府拿钱搞的基本建设，肯定是要形成国有资产的。也就是说，它肯定是注入到国有制经济单位领域。在此基础上，我们再加上政府投向于国有制经济单位的增拨流动资金支出、挖潜改造资金支出、科技三项费用，以及为国有企业拨付的诸如幼儿园、托儿所、子弟学校、社会福利设施等等方面的支出。那么可以这样讲，在当时的背景条件下，政府投向于国有制经济单位的钱，大体要占到整个财政支出规模的90％以上。那么在那个时期，政府是不是也向国有制经济单位之外拨付些钱呢？是有的，也拨付的，但是且不说它的额度非常之小，就连它的名称也体现着国有制财政的这样一个特殊的特征。

　　比如那时候政府也向农业、农村、农民那里拨付一些款项，但是一旦沾上“农”字，一旦财政把钱往“农”字方面去拨付的时候，大家想一想，我们是用什么样的一个名称来涵盖它的意义呢？叫“支援农业支出”，什么叫支援？意思是什么呢？这不是我份内的事情，这是我支援你所干的一些事情。因此，如果同样用现代的眼光来衡量、来描述当时的财政支出结构，我们可以这样描述，那是“办自家之事”。所以当时的财政收入结构和财政支出结构，我们今天是这样描述的，叫做“取自家之财，来办自家之事”。

　　我们还可以看一看当时的财政税收政策的取向。很多人都研究过中国公共政策的发展史。但是你如果只是关注或者你如果更多地关注计划经济体制年代的我们的公共政策的取向的时候，特别是我们的财政税收政策取向的时候，那么那个时候老师也会告诉你，叫什么？叫“区别对待”。什么“叫区别对待”？表现在税收上，那就是私营企业的税负要重于集体企业，集体企业的税负要重于国有企业。那是一种典型的按照所有制性质的不同，而制定的税收政策。如果你想考察一下当时政府的财政支出政策取向，那么前面也已经告诉你，政府财政的钱大量的是用于国有制经济单位的拨款，政府财政事实上已经被赋于了一种培育发展国有制经济，消灭以至铲除私有制经济这样一种特殊的历史使命。

　　考察完当时中国的财政收支结构之后，我们再来看一看改革以来我们正在构建中的所谓的公共财政的这样一种收支结构以及它的政策取向。我们还是可以用数字来说明。先看我们目前的财政收入结构，2001年，你可以看到如果同样以整个的财政收入作为100％的话，那么你去观察整个的财政收入结构，你也可以观察某一个省份的财政收入结构，甚至某一个很小的地区财政的收入结构。尽管可能全国的情况有些差异，但总的格局是来自于国有制经济单位的缴款和来自于非国有制经济单位的缴款，已经达到了两分天下的格局。而且事实上从1998年开始，我们已经正式对外宣布，就整体而言，中国政府的收入格局是国有制经济单位和非国有制经济单位两分天下。从1998年以后的这四、五年间，中国的非国有制经济发展的势头非常迅猛，伴随着这一迅猛的势头，中国非国有制经济给予中国政府收入的贡献度也在提高。所以，如果仍然用过去的语言、过去的术语来描述现实的中国政府的收入格局，我们说目前已经不再是“取自家之财”，而是“取众人之财”了。

　　再看我们的支出结构，2001年在中央一级的财政支出结构当中你会看到政府用于基本建设的支出也就是投向于基本建设支出领域支出不足15％。如果在资金上剔除掉政府为了执行所谓机制财政政策，而以国债的发行收入搞的那些基础设施和一些公共设施，那么真正的本来意义上的基本建设支出，已经不足8％。由40.4％一路下滑到不足8％，这表明什么呢？这表明政府投向于国有制经济单位的款项，在大幅度地下降。那么在这个过程当中，伴随着政府对国有制经济单位拨款数额的减少，结构性的变化，哪些支出项目增加了呢？我们可以看一看我们身边的学校，我们可以说科教文卫事业方面的支出增长了，这些年它已占到了财政支出的20％；还可以看一看我们身边的父母、我们周围的人群，哪些支出增加了呢？社会福利方面的支出增长了、城市低保收入的支出、还有养老金的支出、什么抚恤性的支出等等，它已经占到我们财政收入的18％；还有哪些支出增长了呢？我们的国防支出在增长，我们行政事业单位在增长，我们的周边城市基础设施的建设支出在增长，我们的环境保护方面的支出在增长。一句话，政府用于公共事业领域的支出在增长。那么在今天这个时候，我们再来描述我们现在的财政支出结构的时候，恐怕已经不再能使用过去那样一种“办自家之事”而是要做一个替换，“办众人之事”，也就是说伴随着市场化的进程，伴随着公共财政的建设，我们在财政的收支结构上已经实现了由“取自家之财，办自家之事”，到“取众人之财，办众人之事”这样一个历史性的跨越。

　　还可以再看一看我们当前的财政税收政策取向，今天中国的公共政策已经不同于计划经济年代的公共政策。在计划经济年代，如果你说区别对待，恐怕没有人去反对你，但是当今天我在这个场合说我们仍然要执行“区别对待”政策，恐怕没有一个人会赞成你。我们现在执行的政策是什么呢？大家都知道，叫“国民待遇”，意思说什么呢？说不仅仅是给予外国人待遇，要按照给予中国人的待遇那样去进行，而且指的是只要是中国人，不管你是哪样一种身份、不管你属于哪样一种所有制性质，那么只要是中国人都要享受同等的待遇，这就说明我们今天的公共财政的格局，正在逐步地形成。好了，现在可以讲中国的财政已经由过去的传统意义的国家财政，在向公共财政的方向在转变，尽管在这个过程当中，还有很多的事项没有推出，还有很多的任务没有完成，但不管怎么样，我们已经踏上这样的一条道路。这条道路不能去小看它，它应当说对于中国的经济社会是一种革命性的变化，为了能够更充分地更清晰地认识中国的公共财政所具有的特殊意义，我们不妨分析得稍微细致一点，那就是我们可以从哪些方面来把握公共财政的基本点，也就是说，把握了哪几个基本点我们就可以把握整个的公共财政框架本身。应当这样讲，尽管理论界和中国的政府部门对于公共财政的认识还处在不断的深化当中，还处在讨论和研究状态。但是，在公共财政的基本特征这个问题上，认识已经逐步趋于一致。就今天的情况看来，我们说中国要构建的公共财政，起码可以归结为三个方面的特征。

　　第一，叫着眼于满足社会公共需要，也可以把它简称为“公共性”，那是什么意思呢？也就是讲，公共财政的职能范围要严格地按照满足整个社会的公共需要的口径去加以界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶级、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要。也就是说到今天这个时候，我们的公共财政的职能范围的定位已经把全民的利益、整个社会的利益囊括其中，而不再是过去的那样一种满足于国有制经济单位、全民所有制经济单位、公有制经济单位的这样一种需要。按照这样一个线索，那就是凡是属于公共利益的项目、凡是属于社会公共需要领域的项目，公共财政就必须涉足、必须去保证；凡是不属于或不可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就坚决地要退出、坚决地要不涉足它。

　　好了，那么按照社会公共需要的这样一种口径，哪些项目公共财政是必须涉足，必须担负的呢？可以把它归结为三个方面。第一叫生产或提供公共物品，公共物品是我们现实社会当中，每个人都不可缺少的那样一种物品或者服务，我们都知道，我们每一个人生活在现实生活当中，除了能够从市场上买到的那些所谓的私人物品或服务之外，我们同样需要政府提供的公共物品或服务。因此在这样的条件下，谁来保证公共物品和服务的提供，恐怕没有别的什么其他的途径，只能是政府的提供、政府的生产。政府拿什么去生产和提供公共物品，只能通过政府的财政收入、只能通过政府的财政支出，这是一个事项。

　　第二个事项我们叫调节收入分配。说到调节收入分配，我们特指的是调节居民个人之间的收入分配，应当说公共财政介入于居民收入分配的调节，是市场经济和公共财政赋予财政税收的一项新职能和新任务。在以往的计划经济年代，我们的财政是不担负这样的职能的，那个时候大家可能也会想到，说也使用“调节”，也使用“分配”这样的字眼，但那个时候的调节那个时候的分配，单纯指的是调节国有企业之间的利润分配水平的那样一种分配、那样一种调节。而不是像今天这样特指居民个人之间的收入分配，之所以要有公共财政来担负起调节居民个人收入分配水平这样一种新职能、新任务，是因为我们的市场经济制度选择了按资本劳动技术等生产要素的贡献度来分配的这样一种分配原则。这是市场经济规律的特殊要求，我们没有其他的选择。但是大家都懂得一条，只要实行按要素分配，那就免不了人与人之间收入分配差距的拉大，而人与人之间收入分配差距的拉大，在一定限度之内，可能会有利于经济效率的提高和经济的高速增长。但是，如果差距扩大了，它就会可能危害整个社会的稳定发展，一旦整个社会的稳定发展面临来自与收入分配差距拉大的危险，这个时候，不管是穷人，也不论你可能是一个富人，所有的人都会要求政府出面来调节收入分配。也就是到这个时候，调节居民个人之间的收入分配，已经演化为一种社会的公共需要。但是，由谁来调节居民个人的收入分配，恐怕大家都知道，在我们的公共部门经济学当中，收入分配始终是被视为市场失灵的一个领域的，只要是市场经济、只要是市场经济的制度，在这个框架之内，不可能找到解决收入分配的办法，而只能寻求非市场的方式。而非市场的方式我们有什么样的选择呢？在当前的背景条件下，当前的社会经济生活当中，政府所能把握的、所能操作的无非是税收和财政当中的转移支付两个方面的手段，几乎所有的税收都具有再分配的功能，而不管是扭转税还是直接税，只要是你消费的份额比别人大，只要你消费的物品的档次比别人高，你就得比别人多付税、多缴税。而且，政府通过税收拿来的钱，还可以通过财政支出当中的转移支付项目，再分配给那些需要救济、需要照顾的一些收入比较低的群体。因此，市场经济条件下的收入分配的职能和任务，是要由公共财政来担负的。

　　第三个事项，那就是促进经济的稳定发展，也就是我们所说的宏观调控。各位都知道一条，市场经济本身是不能保证自动的稳定长期地增长下去，它会有波动，它会有周期，而政府作为经济生活当中的一种重要的经济力量是有可能通过一定的手段来达到熨平经济周期，保证经济稳定发展的这样一种可能性的。那么好了，在现实生活当中政府靠什么手段去调控经济？靠什么手段来促进经济的稳定发展呢？你也可以去寻找，但是我们可以告诉你，没有别的其他什么手段，只能是财政政策手段和货币政策手段。这就说明财政政策或者说公共财政和经济的稳定增长之间那样一种密切的联系，这是公共财政的第一个基本特征，我们说叫着眼于满足社会的公共需要。

　　公共财政的第二个基本特征我们可以把它归结为立足于非盈利性，也可以简称非盈利性。这是什么意思呢？这只是表明公共财政下的政府收支的运作，要始终坚持以公共利益的极大化，作为自己的取舍目标，作为自己的出发点和归宿。而绝不能以投资赚钱、投资牟利作为自己的行为趋向。这恐怕是一个需要极大的转变观念的一个重要的问题，在计划经济年代，我们的政府既是企业，也是社会管理者，因此政企不分是一件很自然的事情，那个时候有人要提出说政府不要管企业、不要想着投资盈利，恐怕没有人会赞成你，没有人能够允许你。但是，随着我们从计划经济走向市场经济之后，政府的角色定位就发生变化了，可以在任何场合询问任何人，你问他什么是企业？他会毫不迟疑地告诉你企业就是以利润极大化作为行为动机的一个经济实体，但是把这个答案放在一边你再继续问他，什么是政府？恐怕就没有那么多的人能够说的明白了，我们说政府在市场经济条件下之所以会存在，是因为它具有着不同于企业的行为动机和行为的轨道。同企业要追求利润极大化，有所不同的是政府应当是一个以追求公共利益的极大化，作为行为动机的一个实体单位，政府部门产生存在和运转的惟一理由，就在于他要为我们去追求公共利益。以此为基础，也可以说到政府的收入，应当是本着追求公共利益极大化的这样一个线索去获取，政府的支出也始终要延着、要瞄准保证满足整个社会的公共需要这样一个线索去拨付。

　　所以到了这个时候，如果你再说政府要拿钱，去搞一些盈利性的、投资性的能够给企业带来某些利润的那样一些投资项目，我们说它就不应当是公共财政的所作所为了。过去我们在学校的时候，说政府的支出、政府的钱应当花向何方？我们脑子里总想到一件事情，那就是投资回报率多高、投资回收期多长，我们的潜台词就是政府的钱一定要花到那些投资回报率高，投资回收期短的建设和生产项目当中去。但是，今天我们可以告诉你，这样的理念已经不适合中国的公共财政这样一种框架，不适合公共财政建设的这样一种背景，因为中国的财政已经被赋予了公共性的特征，而公共性就决定了它和盈利性是水火不相容的。因此花到财政支出领域的钱，我们经常说它是有去无回的。公共性的支出，不可能同时带来盈利；还可以有另外一种思考方式，我们很多人都学过会计，大家都懂得一条，企业的会计和政府部门的会计帐户的设置，有很大的区别，企业的会计帐户的设置是资产负债表，它假设的是企业的资金流动是一种循环的资金流动，有投入也有产出。但是，政府部门的会计它的设置是经费来源、经费使用、经费的节余，它的流动是一种单向的直线的流动，它假定政府只有投入没有产出，我当然并不排除一些少许的例外，政府的某些支出项目，可能会带来一些盈利，可能会带来少许的盈利，但是说它盈利，可能并不那么贴切，它可能只是少许的一点收入，这点收入相对于整体的政府的支出而言是微不足道的。因此在公共财政的格局条件下，必须确立一种理念，那就是政府财政的钱，必须投向于非盈利性的非竞争性的领域当中去。

　　公共财政的第三个基本特征叫做收支行为规范化，也就是可以简称为规范性。它指什么呢？指的是政府的财政收支运作一定要讲规矩、有规矩、守规矩；而不能不讲规矩、没有规矩、不守规矩。乍一听到这样一句话，可能觉得说的过重，但是我要想跟大家解释的是，在我们传统的财政收支格局条件下，我们那个时候，尽管不能说没有规矩，尽管不能说不讲规矩、不守规矩，但是大家注意一个基本知识，那个时候的财政收入“取的是自家之财”，那个时候的政府支出“办的是自家之事”。因此在那个时候所有的规矩都是在自家的院落之内制定的，就好像一个家庭，说给大儿子结婚用的钱，小儿子上学急需，可以很自然地拿来挪用一样。政府财政的钱在那个时候也是在自家的院落之内随意地去摆布。但是一旦我们走向了“取众人之财，办众人之事”这样一条道路，那么我们的财政收入的运作、财政支出的运作，就必须要纳入众人的视野，按照众人的意愿来进行。这个时候必须得讲规矩、必须得守规矩、必须得定规矩。那么怎么才能做到政府的收入与支出讲规矩、有规矩、守规矩呢？我们也可以提出三个方面的标志。

　　第一叫以法制为基础，也就是政府的收入和政府的支出必须建立在法制的基础之上；第二，全部政府收支及预算也就是讲所有的政府收入和支出不管你是哪样一种性质的、不管你是哪样一种形式的、不管你是哪样一种项目的，都要统统纳入到政府预算所覆盖的范围当中去；第三个标志叫做财政税务部门统揽政府收支，按照政府部门的职能分工的基本原理、按照规范化的要求，能够从企业和居民那里取得收入的只能是专门掌管政府收支的财政税务部门，而不允许其他的政府职能部门也从老百姓那里去取得收入、取得集资、取得摊派、取得罚款，否则大家可以想见企业和居民的负担就无从把握，政府的收入的量，也无法统计。说到这里，我们想，满足于社会公共需要，立足于非盈利性，再加上收支行为规范化。

　　这三个基本特征，我们已经给大家展现了一个有关公共财政的运作的基本格局，这样的一种公共财政的格局，究竟有什么用呢？它和我们的老百姓的日常生活和我们每一个家庭究竟有什么样的关系呢？它究竟对于中国经济社会的发展具有怎样的意义？会发生怎样的影响呢？就目前的状况讲，公共财政建设的积极意义，至少存在于三个方面：第一我们已经发现，公共财政的建设已经并正在推动着中国政府部门职能格局的转轨；第二个方面的的积极意义，那就是公共财政的建设已经并正在推动着政府收支行为的规范化；第三个积极意义，我们说公共财政的建设，已经并正在推动着社会主义政治文明的建设。所以，总而言之一句话，中国的公共财政建设已经对中国的经济社会生活产生了积极而深远的意义，并且将极大的推动中国经济社会的稳定发展，我们在这样的背景条件下，没有别的选择，那就是要介入到这样一种公共财政建设当中，要把它和我们每个家庭每个社会成员的日常生活联系起来，从我们的角度、从我们的个人定位上，去积极地推动公共财政的建设步伐，我就先说到这里。