小城镇大战略-孔祥智

主讲人简介

　　孔祥智，1985年毕业于山东农业大学，获农学学士学位，1988和1997年在中国人民大学分别获经济学硕士和博士学位。1988年留校任教至今，主要从事农业政策分析、农业技术创新经济学的研究。现任中国人民大学农业经济系教授、系副主任，中国农业技术经济研究会常务理事，中国粮食经济学会常务理事。

　　近年来公开发表学术论文110余篇，发表《制度创新与中国农村城镇化》、《中国粮食流通体制改革透视》等著作13部。

　　内容简介

　　“小城镇，大战略”是我国著名社会学家、社会活动家费孝通先生提出来的一句口号，他充分体现了小城镇在我国社会经济发展过程中起着至关重要的作用。

　　在本次讲座中，孔教授就三个方面的内容进行了阐述。

　　第一个方面的内容是中国农村城镇化绩效评价和发展前景预测。孔教授以详实的是数据比较，说明我国现阶段城镇化发展滞后的现实，并指出由于城镇化发展的滞后，带来农民收入的减少，而要解决我国“三农问题”，关键的出路就在于“把农民变成工人”，减少农村人口数量，而这就有赖于小城镇的发展。

　　第二个问题，就是小城镇在我国城镇化战略中所起的重要作用。孔教授认为小城镇的作用主要体现在小城镇的发展为我国近年来城镇化率的提高做出重要贡献。另外，小城镇吸纳了大量的农村剩余劳动力。

　　第三个问题，就是现阶段小城镇发展中存在的问题以及解决途径。孔教授认为，现阶段我国小城镇发展中存在的问题主要体现在小城镇规划不合理，存在着严重模仿大城市的现象。在孔教授看来，小城镇的建设应该能体现出小城镇的文化特色和乡土特色。

　　在节目中，孔教授还和现场观众就关心的问题展开对话。

　　全文

　　我今天报告的题目是《小城镇 大战略》。

　　由于城市和城镇的混用，城市化和城镇化在内涵上的区别也不十分明显，有的著作还称为都市化，相对应的英文都是合成词Urbanization。这一概念最早由西班牙工程师A.Serda于1867年提出，到了20世纪，已为全世界所接受。本研究认为，在我国目前情况下，使用城镇化这一概念较为贴切。

　　对于城镇化的含义，不同学科有着不同的理解。比如，人口学理论认为城镇化是农村人口不断转变为城镇人口的过程；地理学理论认为城镇化是农村地区转变为城镇地区的过程，是一种在地域空间上的转换；社会学理论认为城镇化主要表现为农村生活方式向城镇生活方式的转变，是一个变传统落后的乡村社会为现代的城镇社会的自然历史过程；从经济学角度看，城镇化则是由农村自然经济转变为城镇所代表的社会化大生产的过程，即是一种生产方式的转变。上述不同学科从不同侧面揭示了城镇化的本质特征，而城镇化现象，实际上正是由于生产力发展所导致的一系列社会经济现象的有机组合。

　　综上所述，我们认为，城镇化是社会生产力发展到一定程度后而引起的人类的生产方式、生活方式以及居住方式变革的过程。具体表现为：一个国家或地区的农业人口转化为非农业人口，即人口由农村向城镇转移；农村区域的不断减少，城镇区域的不断增加，以及与此相对应的城镇数目的不断增多；城镇居民生活质量不断提高、观念不断更新，并影响到农村地区，带动着农村居民在生活方式上向城镇居民的靠近；农村和农业生产方式的变化，由小生产逐渐向社会化大生产转变。

　　城镇化是一个综合性概念，它既包括城乡人口结构的变动，即城镇人口数量的增加和比重的上升，农村人口数量的减少和比重的下降，也包括人口观念的转变和质量的提高；既包括总人口在城乡比例上的变动，也包括由此带来的国民经济结构的变动，即农业份额的下降及二、三产业份额的上升；既包括劳动力向城镇聚集的过程，也包括资金技术等生产要素向城镇流动的过程；既包括乡村的城镇化，也包括城镇自身的发展和素质的提高，即“城镇的城镇化”。可见，城镇化不单纯是人口及劳动力的转移过程，单纯的劳动力流动，必然带来“城市病”的发生。

　　中国城市化进程起步于建国初期，回顾近50年的城市化历程，人为“抑制”农村人口向城镇转移是各个时期的共同特征。传统时期自上而下的城市化通过城乡隔离的二元制度的构建来强制阻断农村人口的城市化进程，结果使得中国城市化在建国以后的30年中发展十分缓慢，人口城市化率仅从1952年的12.5%上升到1977年的17.6%，年均只提高0.2个百分点。强制“抑制”式城市化把农村人口限制在有限的农村土地上而把农业资金大量抽出，造成了中国城市化发展受阻而工业化和非农化却快速推进的不均衡局面。1952~1978年，中国的人口城市化率只提高了5.4个百分点，但同期中国的工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点。改革以来自下而上的城市化把中国城市化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城市化进程，并逐渐弥合了城市化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~2000年，我国的城市化率上升了12.5个百分点，年均上升0.796个百分点；城市化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到8.1%，下降了18.3个百分点。城市化滞后于非农化的局面绝非一日可破，时至今日，中国城市化滞后于工业化和非农化的局面并未根本扭转，滞后程度仍然较为严重。2000年，城市化滞后于工业化8.1个百分点，滞后于非农化47.9个百分点。而如果把中国城市化放在世界整体城市化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城市化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了。

　　城镇化滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保

　　持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。

　　国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。

　　我们的理由如下：（1）我国政府正在对几种阻碍城镇化进程的过时制度进行改革，如小城镇土地使用制度、户籍制度、投融资体制等。尤其是户籍制度改革将对城镇化的进程起到非常大的推动作用。（2）根据世界城镇化的一般规律，城镇化水平发展到20%以后，往往有一个快速发展时期。但从我国的实际情况看，城镇化水平超过30%以后，由于各方面条件均已具备，从而能够进入快速发展时期。（3）21世纪前半期，我国的经济发展尽管不可能再次进入二位数的高速发展时期，但经济发展的质量将大为提高，经济结构不断优化，从而必将带动城镇化水平的快速提高。（4）江苏等省份已经完成了乡镇合并工作，山东等省已经开始或即将开始对较小乡镇的合并。山东省合并乡镇的基本标准是镇域面积100平方公里、镇域人口5万人。这项工作在全国范围内的完成，将会极大地提高小城镇建设的质量，推动城镇化的进程。

　　那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。

　　改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。

　　第一，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人。小城镇规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，对镇域经济也无法起到辐射作用。镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。

　　第二，资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。

　　在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。

　　“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。

　　“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。

　　有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。

　　总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。

　　第三，小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万缕的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。

　　第四，小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在人民公社改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了人民公社的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要是管理体制不健全；机构臃肿，人员严重超编和党政不分，政企不分。

　　第五，小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：

　　第一，过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。

　　第二，很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。

　　第三，很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。

　　第四，随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

　　分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，国家级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

　　另外，目前我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。当然，乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化；合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰；要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业；与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。

　　小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。谢谢大家！